หมายเหตุ – มุมมองและข้อเสนอของนักวิชาการถึงทางออกกรณีรัฐบาลรักษาการมีข้อจำกัดในการบริหารประเทศภายใต้ข้อกำหนดของรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะในช่วงที่ประเทศต้องเผชิญวิกฤต เมื่อวันที่ 30 มีนาคม
ตรีเนตร สาระพงษ์
คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยอุบลราชธานี
ภ ายใต้สถานการณ์ความตึงเครียดในตะวันออกกลางไม่ได้กระทบเพียงต้นทุนพลังงาน แต่เชื่อมโยงไปถึงระบบการเงิน เสถียรภาพเศรษฐกิจ และความมั่นคงของรัฐในเวลาเดียวกัน คำถามสำคัญจึงไม่ใช่เพียงว่ารัฐจะรับมืออย่างไร แต่คือรัฐจะทันรับมือหรือไม่ และคำถามนี้ยิ่งแหลมคมขึ้นทันที เมื่อวางลงบนโครงสร้างรัฐธรรมนูญแบบไทยที่เขียนขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์ทางการเมือง
รัฐธรรมนูญไทยถูกออกแบบบนสมมุติฐานสำคัญประการที่ว่าเวลาเป็นเส้นตรง กล่าวคือ การเปลี่ยนผ่านอำนาจสามารถดำเนินไปตามลำดับขั้นตอนที่กำหนดไว้ล่วงหน้า มีช่วงเวลา มีพิธีการ และมีการรับรองความชอบธรรมเป็นลำดับ แต่โลกความจริงไม่ได้ทำงานเช่นนั้น
วิกฤตในยุคปัจจุบันเกิดขึ้นแบบฉับพลัน ซ้อนทับ และไม่รอการเมือง หรือกล่าวในเชิงแนวคิด คือเป็นวิกฤตแบบแรงกระแทกและหลายชั้น
แน่นอนว่าเมื่อเวลาของกฎหมายที่เป็นเส้นตรงปะทะกับเวลาของวิกฤตที่ไม่เป็นเส้นตรง สิ่งที่เกิดขึ้นไม่ใช่เพียงความล่าช้า แต่คือสุญญากาศเชิงนโยบาย สุญญากาศดังกล่าวไม่ได้หมายความว่ารัฐหายไป เพราะรัฐยังคงอยู่ ระบบราชการยังทำงาน
แต่สิ่งที่หายไปคืออำนาจในการตัดสินใจอย่างเต็มรูปแบบ รัฐบาลรักษาการมีอำนาจจำกัด รัฐบาลใหม่ยังไม่เกิด จึงเกิดสภาวะที่อำนาจมีอยู่แต่ใช้ไม่ได้ หรืออำนาจที่ไม่มีผู้รับผิดชอบอย่างแท้จริง
ปัญหานี้จึงไม่ใช่เพียงความล่าช้าเชิงบริหาร แต่คืออัมพาตเชิงนโยบาย โดยเฉพาะในเรื่องที่ต้องตัดสินใจทันที เช่น การอุดหนุนราคาพลังงาน การควบคุมเงินเฟ้อ การใช้นโยบายการคลัง หรือการเจรจาระหว่างประเทศ ซึ่งทั้งหมดนี้ล้วนแล้วแต่อยู่ที่รัฐบาลรักษาการต้องตั้งคำถามว่าเป็นอำนาจที่อยู่ในปริมณฑลแห่งขอบเขตอำนาจของตนหรือไม่
อย่างไรก็ตาม หากมองให้ลึกลงไปในตัวบทของรัฐธรรมนูญเอง โดยเฉพาะมาตรา 169 ที่กำหนดข้อจำกัดหลายประการ ทั้งการห้ามสร้างภาระผูกพันใหม่ การจำกัดการใช้งบประมาณฉุกเฉิน และการกำหนดให้ต้องขอความเห็นชอบจากคณะกรรมการการเลือกตั้งในบางกรณี
กลไกนี้ฝังเจตนารมณ์เพื่อป้องกันการใช้อำนาจรัฐเพื่อสร้างความได้เปรียบทางการเมืองในช่วงเลือกตั้ง แต่ดาบอีกคมหนึ่งของกลไกเดียวกันนี้กลับสร้างผลเชิงโครงสร้างที่ลึกกว่า
นั่นคือการย้ายศูนย์กลางอำนาจทางการคลังจากฝ่ายบริหารไปสู่องค์กรอิสระโดยพฤตินัย
ผลที่ประหลาดจึงเกิดขึ้นคือ รัฐบาลรักษาการไม่ได้เป็นผู้ตัดสินใจขั้นสุดท้าย แต่กลายเป็นผู้ขออนุญาต ขณะที่คณะกรรมการการเลือกตั้ง ซึ่งมีพันธกิจหลักด้านความเป็นธรรมของการเลือกตั้งกลับกลายเป็นผู้อนุญาตทางนโยบาย
สิ่งนี้คือการเกิดขึ้นของผู้ยับยั้งทางการคลัง แต่ปัญหาคือองค์กรดังกล่าวไม่ได้ถูกออกแบบมาเพื่อประเมินนโยบายเศรษฐกิจในภาวะวิกฤต จึงเกิดภาวะความไม่สอดคล้องเชิงหน้าที่ ซึ่งทำให้การตัดสินใจเชิงนโยบายซับซ้อนและล่าช้ายิ่งขึ้น
คำถามจึงไม่ใช่เพียงว่ารัฐบาลทำอะไรได้หรือไม่ได้ แต่คือใครกันแน่ที่มีอำนาจตัดสินใจในช่วงวิกฤต และอำนาจนั้นอยู่ในมือของผู้ที่ต้องรับผิดชอบต่อผลลัพธ์หรือไม่
เมื่อพิจารณามิติของเวลา มาตรา 169 สร้างสิ่งที่อาจเรียกว่าความไม่สอดคล้องของเวลาระหว่างกฎหมายกับเศรษฐกิจโลก ขณะที่ตลาดพลังงานและการเงินเคลื่อนตัวในระดับวัน หรือแม้แต่ระดับชั่วโมง กระบวนการของรัฐกลับต้องใช้เวลาเป็นสัปดาห์หรือเป็นเดือน
ผลลัพธ์คือ รัฐไทยมาช้าเสมอ และในโลกเศรษฐกิจการมาช้าไม่ใช่เพียงปัญหาทางเทคนิค แต่คือต้นทุนที่คนไทยทุกๆ คนต้องแบกรับ ไม่ว่าจะเป็นเงินเฟ้อที่ควบคุมไม่ทัน ค่าเงินที่ผันผวน ความเชื่อมั่นที่ถดถอย ทั้งหมดนี้คือราคาที่ต้องจ่ายจากความล่าช้าทางสถาบัน
ในระดับที่ลึกลงไปอีก ข้อจำกัดดังกล่าวนำไปสู่สิ่งที่อันตรายยิ่งกว่า คือ อัมพาตทางการคลัง รัฐมีเครื่องมือแต่ไม่สามารถใช้เครื่องมือได้ ทำให้เกิดสิ่งที่เรียกว่า “ผลเย็นตัวเชิงนโยบาย” อันเป็นภาวะที่ผู้มีอำนาจรัฐเลือกที่จะไม่ตัดสินใจทั้งที่มีอำนาจทำได้ เพราะเกรงความเสี่ยงทางกฎหมาย การตรวจสอบ หรือการถูกตีความว่าใช้อำนาจเกินขอบเขต
นี่จึงไม่ใช่ภาวะทำไม่ได้ แต่คือการไม่กล้าทำ
การตัดสินใจทางการเมืองจะถูกแทนที่โดยการตัดสินใจของผู้เชี่ยวชาญ หรือข้าราชการเทคนิค โดยเฉพาะในช่วงที่ฝ่ายการเมืองไม่สามารถใช้อำนาจได้อย่างเต็มที่ เกิดการเคลื่อนย้ายอำนาจไปสู่กลไกที่อยู่นอกระบบการเมืองโดยตรง ไม่ว่าจะเป็นข้าราชการประจำ ธนาคารกลาง หรือองค์กรอิสระ อาจเรียกได้ว่าเป็น “การทดแทนอำนาจรัฐโดยเทคโนแครต” กลไกดังกล่าวอาจทำให้รัฐยังเดินต่อได้ แต่คำถามสำคัญคือ ใครเป็นผู้รับผิดชอบต่อผลลัพธ์ เพราะผู้ที่ตัดสินใจอาจไม่ได้มีความยึดโยงกับประชาชนในระดับเดียวกับฝ่ายการเมือง
ในอีกด้านหนึ่งตลาดก็ไม่ได้รอรัฐธรรมนูญและพร้อมจะถูกแปลงเป็นต้นทุนทางเศรษฐกิจโดยอัตโนมัติจากความไม่แน่นอนผ่านเชิงรูปธรรมไม่ว่าจะเป็นตลาดเงิน ตลาดทุน ผ่านดอกเบี้ย ค่าเงิน และการเคลื่อนย้ายทุน
หากมองหาบทเรียนจากเยอรมนีภายใต้รัฐธรรมนูญสะท้อนแนวคิดที่ยอมรับว่าในภาวะวิกฤต “รัฐต้องมีความสามารถมากกว่าปกติ” มิฉะนั้นแล้วระบบจะล่มก่อนที่กลไกตรวจสอบจะทำงานเสียอีก เยอรมนีมิได้ปล่อยให้อำนาจพิเศษอยู่นอกกรอบ หากออกแบบให้มันถูกกฎหมายตั้งแต่ต้นผ่านกลไกที่เรียกว่ารัฐธรรมนูญภาวะฉุกเฉิน ซึ่งเปิดช่องให้ฝ่ายบริหารสามารถใช้อำนาจเชิงรุกได้จริง ทั้งในมิติของงบประมาณและการจัดการทรัพยากร แต่ผูกอำนาจนั้นไว้กับรัฐสภา กำหนดกรอบเวลา และเปิดให้มีการตรวจสอบภายหลังอย่างเข้มข้น
ขณะที่ฝรั่งเศสภายใต้รัฐธรรมนูญเผยให้เห็นตรรกะที่คมชัดไม่แพ้กันผ่านความสามารถในการตัดสินใจในฐานะเงื่อนไขพื้นฐานของการดำรงอยู่ของรัฐ ในสถานการณ์ที่สถาบันปกติหยุดชะงัก ประธานาธิบดีสามารถรวมศูนย์อำนาจไว้ชั่วคราวเพื่อให้รัฐยังคงเดินต่อไปได้โดยไม่สะดุด นี่คือการยอมรับว่าความล่าช้าทางการเมืองมีต้นทุนและต้นทุนนั้นอาจสูงกว่าความเสี่ยงจากการรวมศูนย์อำนาจ
แต่ฝรั่งเศสก็ไม่ได้ละทิ้งหลักการตรวจสอบโดยศาลรัฐธรรมนูญ ฝรั่งเศสสะท้อนแนวคิดว่าความรวดเร็วและความชอบธรรมไม่จำเป็นต้องอยู่คนละด้าน หากแต่สามารถถูกออกแบบให้ดำรงอยู่ร่วมกันได้
เมื่อถอดบทเรียนเหล่านี้ออกมาในเชิงหลักการ จะเห็นว่าประเด็นสำคัญไม่ใช่การเพิ่มหรือลดอำนาจ แต่คือการออกแบบ “อำนาจที่ยืดหยุ่นตามเวลา” กล่าวคือ อำนาจต้องสามารถขยายได้ในยามวิกฤต ภายใต้เงื่อนไขที่ชัดเจน มีกรอบเวลา และมีความรับผิดที่ตรวจสอบได้
ดังนั้น สำหรับบริบทของไทย แนวทางที่สอดคล้องอาจไม่ใช่เพียงการกำหนดข้อยกเว้นแบบเฉพาะกิจ แต่คือการออกแบบกลไกเชิงระบบ เช่น การสร้างบทบัญญัติภาวะวิกฤตที่เปิดให้รัฐบาลรักษาการสามารถใช้อำนาจทางการคลังได้ภายใต้การตรวจสอบย้อนหลัง การปรับบทบาทขององค์กรอิสระให้เน้นการตรวจสอบกระบวนการมากกว่าการยับยั้งนโยบาย และการจัดทำ “ชุดเครื่องมือเชิงนโยบายล่วงหน้า” ที่สามารถเปิดใช้ได้ทันทีเมื่อเกิดเงื่อนไขที่กำหนด
ท้ายที่สุดแล้ว วิกฤตในโลกยุคใหม่กำลังบังคับให้เราต้องกลับมาทบทวนบทบาทของรัฐธรรมนูญอีกครั้ง จากเครื่องมือที่มีหน้าที่จำกัดอำนาจ ไปสู่เครื่องมือที่ต้องสามารถจัดการอำนาจได้อย่างมีประสิทธิภาพในมิติของเวลา เพราะในความเป็นจริง สุญญากาศทางการเมืองไม่เคยว่างเปล่า มันคือช่วงเวลาที่อำนาจยังคงมีอยู่
แต่ไม่มีใครกล้าใช้มัน และในโลกที่ไม่รอการเมือง กฎหมายที่ตอบสนองไม่ทัน อาจไม่ใช่เพียงปัญหาทางเทคนิค หากแต่คือความเปราะบางที่สุดของรัฐทั้งระบบ
โอฬาร ถิ่นบางเตียว
อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์และนิติศาสตร์
มหาวิทยาลัยบูรพา
ก ารตั้งรัฐบาลตามกลไกของรัฐธรรมนูญ ช่วงนี้ยังไม่สามารถตั้งรัฐบาลใหม่ได้ ท่ามกลางวิกฤตตะวันออกกลาง หากดูไปแล้ว เมื่อยังไม่มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ แต่รัฐบาลรักษาการยังสามารถบริหารงานได้ โดยใช้มาตรา 161 ซึ่งเป็นการเปิดช่องหากประเทศมีปัญหาวิกฤต มีความจำเป็นเร่งด่วนจะต้องตัดสินใจในการบริหารราชการแผ่นดิน ช่วงที่ยังไม่ได้แถลงนโยบาย ผมเข้าใจว่าสถานการณ์รัฐบาลขณะนี้กับรัฐบาลที่จะมีขึ้นใหม่เป็นรัฐบาลชุดเดียวกัน ส่วนตัวอยากให้ใช้มาตรา 161 ไปเลย หากมีความจำเป็นเร่งด่วน ถ้ารอการแถลงนโยบายอาจทำให้เกิดความล่าช้าในการแก้ไขปัญหาที่วิกฤตในขณะนี้
สำหรับสถานการณ์ของประเทศในขณะนี้ รัฐบาลไม่สามารถสื่อสารในช่วงภาวะวิกฤตในขณะนี้ได้ จึงทำให้เกิดปัญหาบานปลาย กรณีน้ำมันหายไป มีกลุ่มทุนกักตุนน้ำมัน ซึ่งรัฐบาลไม่สามารถเคลียร์ปัญหาข้อข้องใจให้กับประชาชนได้ เพราะเจอราคาน้ำมันประกาศลอยตัวมากถึง 6 บาทต่อลิตร ทำให้เกิดปัญหาทับถม สะสมความไม่เชื่อมั่นหากรัฐบาลต้องการแก้ไขปัญหานี้จะต้องจับกุมดำเนินคดี เพื่อให้ประชาชนเกิดความชัดเจนว่ามีใครกักตุนน้ำมัน ใครแสวงหาผลประโยชน์ในวิกฤตการณ์ครั้งนี้
สำหรับการขึ้นราคาน้ำมันตามกลไกตลาด ส่วนตัวเห็นด้วย แต่รัฐบาลจะต้องมีมาตรการรองรับว่าจะช่วยเหลือกลุ่มคนที่ได้รับผลกระทบ เช่น กลุ่มเกษตรกร กลุ่มประมง กลุ่มคนขนส่ง รวมทั้งประชาชนจะต้องแบกรับภาระเครื่องอุปโภคบริโภคที่เพิ่มสูงขึ้น
นอกจากนี้ รัฐบาลจะต้องมีการสื่อสารในเรื่องการดำเนินคดีกับกลุ่มผู้ที่ทำให้ราคาน้ำมันสูง กักตุนน้ำมัน รวมทั้งทำให้เกิดภาวะการขาดแคลนน้ำมัน พร้อมทั้งเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบ หลังจากแถลงนโยบายจะต้องเร่งดำเนินการทันทีเกี่ยวกับพลังงานเพราะส่งผลกระทบต่อความมั่นคงของประเทศ เพราะฉะนั้นจะต้องแก้ไขปัญหาโครงสร้างระยะยาว
ที่ผ่านมาในเรื่องพลังงานได้มีการเอื้อผลประโยชน์ให้กับกลุ่มทุนอย่างน้อย 30 ปี เมื่อเผชิญปัญหาทางด้านพลังงานถือว่าท้าทายอย่างมาก จะแก้ไขปัญหาแบบเดิมไม่ได้ เพราะยังแก้ไขปัญหาแบบเดิมๆ ก็จะเกิดการป่วนแบบนี้ ซึ่งจะต้องมีการวางแผนระยะกลางว่าจะต้องมีการปรับโครงสร้างพลังงานแบบใด ทำให้เป็นพลังงานสร้างความมั่นคงให้กับสังคมของประเทศ ไม่ใช่สร้างความมั่นคงให้กับกลุ่มทุนหรือคนกลุ่มน้อย
ประการต่อมา รัฐบาลต้องมีความคิดจะต้องแสวงหาพลังงานเพิ่มเติม อาทิ พลังงานจะต้องไม่ใช่มาจากแหล่งพลังงานเดียว เช่น ตะวันออกกลาง ซึ่งจะต้องแสวงหาพลังงานจากประเทศจีน หรือรัสเซีย รวมถึงการคิดในเรื่องพลังงานทดแทน และสนับสนุนส่งเสริมในเรื่องการซื้อรถไฟฟ้าในราคาถูก จากการปรับโครงสร้างภาษี เพื่อลดการใช้พลังงานสันดาปคือน้ำมัน หรือก๊าซธรรมชาติ และมาใช้พลังงานไฟฟ้าทดแทน รวมทั้งสนับสนุนบ้านเรือนในเรื่องโซลาร์เซลล์ โซลาร์รูฟ (Solar Rooftop) เพื่อให้ประชาชนพึ่งพาพลังงานแสงอาทิตย์ ซึ่งสอดคล้องกับภูมิศาสตร์ของประเทศไทย
นอกจากนี้ รัฐบาลต้องมาใส่ใจในเรื่องของพลังงานพืชทดแทนน้ำมัน ไม่ว่าจะเป็นปาล์ม อ้อย มันสำปะหลัง รวมไปถึงการใช้พลังงานลม พลังงานแสงอาทิตย์คือมาตรการระยะกลาง ระยะยาว ซึ่งในเรื่องนี้รัฐบาลต้องมาคิดมาทำแล้ว ผมเชื่อว่าเหตุการณ์จะต้องเกิดขึ้นอีกยาวนาน ถึงแม้ว่าความขัดแย้งจะยุติแต่ยังมีผลกระทบในเรื่องพลังงาน ทำให้รัฐบาลต้องเตรียมความพร้อมทั้งระยะสั้น ระยะกลาง และระยะยาว
การสับเปลี่ยนในเรื่องรัฐมนตรีพลังงานเก่ามาใหม่จะเกิดปัญหาหรือไม่นั้น การทำงานของรัฐบาลชุดใหม่ ในเรื่องนี้ผมมองว่าใครมานั่งรัฐมนตรีพลังงานแล้วแก้ปัญหาแบบเดิม ปัญหาก็จะเกิดขึ้นแบบเดิมๆ ประชาชนก็จะไม่พอใจเหมือนเดิม ต้องยอมรับว่ารัฐบาลชุดนี้มีข้อวิพากษ์วิจารณ์สูงมาก กับเหตุการณ์แก้ไขเรื่องพลังงานที่ผ่านมา หากรัฐมนตรีคนใหม่ทำแบบเดิมอีก ไม่กล้าปฏิรูปพลังงานให้เป็นพลังงานของสังคม และยังเอื้อให้กับกลุ่มทุน ปัญหาก็จะเหมือนเดิมอีก หากรัฐบาลทำจริง ไม่กลัวกลุ่มทุนพลังงาน และยังมีคนศึกษาในเรื่องพลังงานกันอย่างยาวนาน อาทิ อ.รสนา โตสิตระกูล สามารถเอาความรู้มาปฏิรูปพลังงานได้เลย
ในเรื่องพลังงานมาจากพืชผลทางการเกษตร ผมมองว่าในเรื่องของพืชพลังงานมีความสำคัญมาก เพราะจะสร้างมูลค่าทางเศรษฐกิจของเกษตรกร เช่น อ้อย มันสำปะหลัง ปาล์ม ความเป็นจริงโครงการนี้ได้พยายามริเริ่มมานาน 10-20 ปีแล้ว แต่ไปกระทบต่อกลุ่มทุนพลังงาน เรื่องนี้หากรัฐมนตรีกล้าเอาเป็นวาระสำคัญ เพื่อเป็นพลังงานทางเลือกของสังคม จะทำให้เกษตรกรที่ทำเพาะปลูกในกลุ่มนี้มีรายได้ที่สูงขึ้น อย่างไรก็ตาม จะต้องไปกระทบต่อกลุ่มทุนและอาจไม่พอใจ ต้องมามองว่ารัฐมนตรีกล้าหรือเปล่าก็เท่านั้นเอง
หากมามองทางด้านกระทรวงพาณิชย์ จะต้องเข้ามามีบทบาทในเรื่องของการควบคุมราคาสินค้าอุปโภคบริโภค เพราะราคาน้ำมันส่งผลของต้นทุนการผลิตทั้งระบบ แนวโน้มของราคาสินค้าจะต้องสูงขึ้นเป็นเงาตามตัว ซึ่งจะต้องคิดในเรื่องของการพยุงราคา หรือตรึงราคาสินค้าอย่างไร เพื่อช่วยเหลือกลุ่มคนเปราะบาง อาจจะต้องมีโครงการ 1 จังหวัด 1 อำเภอ เป็นศูนย์กลางสินค้าราคาถูก หรือระดมห้างร้านมาขายสินค้าในราคาต้นทุน เพื่อเยียวยาประชาชนฐานรากของประเทศ รวมทั้งตัวรัฐมนตรีเองจะต้องประสานงานกับต่างประเทศเพื่อนำสินค้าไปขาย เพื่อสร้างฐานตลาดให้กว้างขวางมากยิ่งขึ้น
การที่รัฐบาลขึ้นราคาน้ำมัน 6 บาทในคืนเดียว ผมมองว่าจะเป็นตราบาปของรัฐบาล เพราะประชาชนจะจดจำไปอีกนาน หากไม่สามารถหาเหตุผลและสร้างความเข้าใจกับประชาชนได้ ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อภาพลักษณ์ของรัฐบาลชุดนี้ไปอย่างยาวนานอีกด้วย
ติดตามข่าวสารอัปเดตสดใหม่จากฟาร์มของเราได้ที่: Moo-Moo News พาดหัวข่าวที่หยุดนิ้วโป้ง
#ปลดลอกสญญากาศการเมอง #ขบเคลอนประเทศฝาวกฤต
